農村改革的歷史脈絡(luò )與未來(lái)趨勢

在我國40年的改革進(jìn)程中，農村改革一直引人注目。這一方面是因為我國改革大幕是從農村開(kāi)啟的，農村改革初見(jiàn)成效增強了全社會(huì )推進(jìn)改革的信心和決心；另一方面也是因為農村在我國經(jīng)濟社會(huì )中占有重要地位，把農村改革這篇文章做好了，有利于推動(dòng)其他領(lǐng)域改革。在改革開(kāi)放40周年之際，有必要結合改革實(shí)踐的新進(jìn)展，對農村改革的歷史脈絡(luò )進(jìn)行再梳理，對未來(lái)農村改革走向進(jìn)行展望。

農村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)生歷史性變化

黨的十一屆三中全會(huì )以來(lái)，我國農村改革走過(guò)了光輝歷程?！吨泄仓醒腙P(guān)于加快農業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》確立了農村改革的重要指導思想，即在經(jīng)濟上充分關(guān)心農民的物質(zhì)利益，在政治上切實(shí)保障農民的民主權利。40年來(lái)，沿著(zhù)這一指導思想，農村改革闊步前進(jìn)，農村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)生歷史性變化。

其一，農民與土地的關(guān)系發(fā)生歷史性變化。改革開(kāi)放以來(lái)，中央關(guān)于農村土地制度的改革安排，始終遵循著(zhù)生產(chǎn)關(guān)系適應生產(chǎn)力的客觀(guān)規律，始終堅持尊重農民意愿和維護農民的權利，農民與土地的關(guān)系發(fā)生歷史性變化。改革伊始，以小崗村為代表的部分地方率先實(shí)行大包干改革，也就是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革，農民拿到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權，交夠國家、留足集體、剩下全是自己的。上世紀80年代中期開(kāi)始，隨著(zhù)鄉鎮企業(yè)的發(fā)展，農民開(kāi)始分工分業(yè)，土地承包經(jīng)營(yíng)權開(kāi)始發(fā)生流轉。1984年中央1號文件規定，土地承包期一般應在十五年以上。1993年中央11號文件規定，在原定的耕地承包期到期之后，再延長(cháng)三十年不變?！吨泄仓醒腙P(guān)于推進(jìn)農村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權，現有土地承包關(guān)系要保持穩定并長(cháng)久不變?！掇r村土地承包法》以及《物權法》等對此進(jìn)一步作了細化部署。黨的十九大報告明確指出，保持土地承包關(guān)系穩定并長(cháng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(cháng)三十年。

經(jīng)過(guò)40年的演變，農民與土地的關(guān)系發(fā)生了巨大變化。對沒(méi)有發(fā)生流轉的土地而言，實(shí)現了土地集體所有權與農戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權的“兩權分離”，而且農戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權的權能不斷擴大；對發(fā)生了流轉的土地而言，土地經(jīng)營(yíng)權從承包經(jīng)營(yíng)權中分離出來(lái)，出現了所有權承包權經(jīng)營(yíng)權的“三權分置”?！皟蓹喾蛛x”，充分調動(dòng)了億萬(wàn)農民群眾的生產(chǎn)積極性，“三權分置”堅持了土地集體所有權，穩定了農戶(hù)承包權，放活了土地經(jīng)營(yíng)權，為引導土地經(jīng)營(yíng)權有序流轉、發(fā)展農業(yè)適度規模經(jīng)營(yíng)、推動(dòng)現代農業(yè)發(fā)展奠定了制度基礎，也為農業(yè)剩余勞動(dòng)力大規模轉移就業(yè)、進(jìn)城農民市民化提供了可能。

其二，農民與村社共同體的關(guān)系發(fā)生歷史性變化。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農戶(hù)成為獨立的農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體、在農村經(jīng)濟社會(huì )事務(wù)中的地位和作用大大提高，政社合一體制已不適應時(shí)代的需要。1983年發(fā)布《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉政府的通知》。改革重點(diǎn)是實(shí)行新的鄉村治理體制。這些年來(lái)，村民自治在不斷地完善。黨的十九大提出，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，為下一步更好地完善鄉村治理指明了方向和路徑。40年來(lái)，通過(guò)這一系列改革，農民與村社共同體的關(guān)系發(fā)生歷史性變化。

其三，工農和城鄉關(guān)系發(fā)生歷史性變化。改革開(kāi)放以來(lái)，從農村支持城市到“以工促農、以城帶鄉”，再到城鄉融合發(fā)展，工農和城鄉關(guān)系在40年間發(fā)生了一系列轉折性、里程碑式變化。在農業(yè)產(chǎn)業(yè)政策方面，改革開(kāi)放以來(lái)，國家相繼實(shí)行提高統派購價(jià)格、減少統派購品種、全面市場(chǎng)化等改革，工農產(chǎn)品交換關(guān)系朝著(zhù)有利于農業(yè)的方向發(fā)展。農業(yè)財稅政策也發(fā)生了轉折性變化，取消農業(yè)稅，實(shí)行農業(yè)補貼。此外，國家在農村實(shí)行了一系列社會(huì )保障制度，推動(dòng)資源要素向農村配置，公共財政的陽(yáng)光更廣地照耀農村，公共財政的雨露更多地滋潤農民。

深化農村改革要堅持問(wèn)題導向

當前，我國農業(yè)農村發(fā)展進(jìn)入了全面深化的新階段。實(shí)施鄉村振興戰略，是我國邁向現代化強國目標的一項重大戰略。實(shí)現農業(yè)強、農村美、農民富的鄉村振興目標，必須堅持問(wèn)題導向，與時(shí)俱進(jìn)全面深化農村改革。

第一，新形勢下深化農村改革，主線(xiàn)仍然是處理好農民和土地的關(guān)系。隨著(zhù)工業(yè)化城鎮化深入發(fā)展，大量農業(yè)勞動(dòng)力轉向非農產(chǎn)業(yè)，農民不斷分化，給進(jìn)一步處理好農民和土地的關(guān)系提出了新要求。在新形勢下，要按照所有權、承包權、經(jīng)營(yíng)權“三權分置”的思路，推進(jìn)耕地、林地、草原等農用地制度改革，明確土地集體所有權的存在形式和具體權能;對承包權合理賦權，在有條件的地方探索“確股確利不確地”等承包權實(shí)現形式，探索承包權市場(chǎng)化退出機制;盡快明確第三方經(jīng)營(yíng)權的權利屬性和具體權能，為新型經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展提供制度保障。處理農民與集體經(jīng)營(yíng)性建設用地的關(guān)系，主要途徑是將這些土地產(chǎn)生的收益納入集體收益，并保障集體成員的民主管理權和收益分配權。處理農民與宅基地的關(guān)系，應逐步擴大農戶(hù)依法取得的宅基地用益物權的權能，可考慮以“房地一體”確權登記頒證為改革基礎，以“先房后地、地隨房走”為賦權邏輯，探索農民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。

第二，加快構建符合我國發(fā)展階段和世貿組織規則的新型農業(yè)支持保護制度。近年來(lái)，我國積極推進(jìn)稻谷和小麥增強